豫西河务局财务科组织学习财政部会计司《事业单位成本核算基本指引》

　　为了贯彻落实党中央关于建立权责发生制政府综合财务报告制度、全面实施绩效管理的决策部署，加强政府成本核算工作，近日，财政部制定发布了《事业单位成本核算基本指引》（以下简称《基本指引》）。

一、《基本指引》出台的背景和意义是什么？

答：近年来,党中央从推进国家治理体系和治理能力现代化的高度，在多份文件中从不同角度对加强政府成本核算提出了要求。例如，《中共中央国务院关于印发党政机关厉行节约反对浪费条例的通知》（中发〔2013〕13号）要求“推进政府会计改革，进一步健全会计制度，准确核算机关运行经费，全面反映行政成本”；《中共中央国务院关于推进价格机制改革的若干意见》（中发〔2015〕28号）规定“公用事业和公益性服务的经营者应当按照政府定价机构的规定公开成本，政府定价机构在制定和调整价格前应当公开成本监审结论”；《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号，以下称《意见》）在总体要求中提出“更加注重结果导向、强调成本效益、硬化责任约束”；《国务院关于批转财政部权责发生制政府综合财务报告制度改革方案的通知》（国发〔2014〕63号,以下称《通知》）提出“条件成熟时，推行政府成本会计，规定政府运行成本归集和分摊方法等，反映政府向社会提供公共服务支出和机关运行成本等财务信息”。

因此，加强政府成本核算，是贯彻落实党中央、国务院上述重大决策部署的必然要求，具有重要和深远的意义：

一是节约公共资源的需要。党中央历来倡导坚持艰苦奋斗、勤俭节约，习近平总书记指出“党和政府带头过紧日子，目的是为老百姓过好日子”，就是要求政府将更多的资金、资源节省下来用于保障改善民生，用政府的“减法”体现民生的“加法”。通过加强政府成本核算，将有助于揭示成本发生和形成过程，明确成本影响因素，找到资源耗费的主要环节，从而便于有针对性地开展成本控制活动，减少公共资源不必要的耗费，提升单位运行效率。

二是公共服务或产品定价的需要。我国对于政府定价的公共服务或产品采取成本监审方式，即定价机关通过审核经营者成本核定政府定价成本，作为政府制定价格的基本依据。《政府制定价格成本监审办法》（国家发展和改革委员会令第8号）对于定价成本核定作了规定，但主要基于企业成本核算方法而未充分考虑行政事业单位的特点。此外，一些事业单位存在备案或自主定价的收费项目，也需要依赖成本核算信息加以确定。加强行政事业单位成本核算有助于补充完善相关方法，提高定价成本核算的准确性，为定价和成本补偿提供更科学的依据。

三是完善绩效评价的需要。《意见》提出，要从运行成本等方面衡量部门和单位整体及核心业务实施效果，从成本等方面综合衡量政策和项目预算资金使用效果，绩效目标要包括成本等指标。为满足上述评价要求，需要核算清楚部门和单位、政策和项目等的实际成本。此外，从单位内部管理角度，也需要对内部组织部门、业务团队等的成本相关绩效指标加以评价。加强行政事业单位成本核算有助于打牢成本数据基础，提高绩效评价的准确性，为完善绩效管理体系做好支撑。

此外，已于2019年1月1日起实施的新政府会计准则制度较为全面引入了权责发生制基础，为行政事业单位全面开展成本核算提供了可行条件和基础。

　　二、《基本指引》起草发布经历了哪些过程？对各方反馈意见是如何采纳吸收的？

　　答：为做好《基本指引》的制定工作，我们早在2016年就设立了“政府成本费用会计问题研究”课题，围绕政府成本会计的国际经验、信息需求、管理模式、核算实务等开展了深入研究。在此基础上，于2018年、2019年赴部分中央部门、地方、政府会计准则制度建设和实施工作联系点单位广泛调研成本核算有关问题，充分了解不同类型行政事业单位成本信息需求和成本核算现状等情况，据此形成基本指引讨论稿并不断修改。2019年6月，我们召开座谈会，与相关行业主管部门、行政事业单位、学术界、会计师事务所的专家进行了深入研讨。根据研讨情况，我们对讨论稿进行了修改完善，于7月中旬形成基本指引征求意见稿。

7月22日，我们印发了《财政部办公厅关于征求<行政事业单位成本核算基本指引（征求意见稿）>意见的函》（财办会〔2019〕23号），面向中央部门（单位）、地方财政部门和社会公众公开征求意见，同时征求部内相关司局、各地监管局和政府会计准则委员会咨询专家的意见。基本指引征求意见稿受到各方关注，截至2019年10月26日，我们共收到书面、电子邮件、电话等方式提出的反馈意见132份，其中61份表示无不同意见，其余71份共提出298条具体意见。在公开征求意见的同时，我们于9月份组织部分行政事业单位代表召开座谈会进行研讨，并赴部分地区调研，当面听取有关各方对基本指引征求意见稿的意见和建议。

10月份以来，我们对所有反馈意见和建议一一进行了梳理，逐条对是否采纳情况进行了分析，并根据有关反馈意见和建议对基本指引征求意见稿进行了修改和完善，形成了送审稿。反馈意见总体上对基本指引的内容表示肯定，认为推进政府成本核算是大势所趋，对于节约公共资源、提升政府单位运行效率、完善绩效管理、提升国家治理能力非常有必要和有意义。同时，部分反馈意见也针对基本指引的实施范围、成本信息需求、成本核算原则、成本核算项目和范围等内容提出了具体的修改意见和建议。随后，我们再次征求部分政府会计准则委员会咨询专家意见，根据反馈意见进一步修改完善了基本指引送审稿。11月底至12月初，经会计司会计技术小组讨论和司务会审议、部内相关司局会签后，最终于12月17日由部领导签发。

　　三、基本指引的名称为何由征求意见稿的《行政事业单位成本核算基本指引》修改为最终的《事业单位成本核算基本指引》？

　　答：基本指引在最初制定阶段，旨在为行政事业单位构建统一的有关成本核算的基本框架。在征求意见过程中，很多反馈意见赞同基本指引对事业单位的适用性，但对行政单位的适用性提出质疑，认为行政单位和事业单位的职能目标、成本信息需求等差异较大，行政单位的成本核算对象及其范围难以准确界定，现有费用信息已经基本能够满足行政单位的相关需求。经研究，我们采纳了上述意见，删除了行政单位成本核算的相关条款，并将指引名称调整为《事业单位成本核算基本指引》。同时，考虑到《基本指引》关于成本的基本概念、成本核算的基本原则和方法等对行政单位同样适用，因此在附则中规定行政单位开展成本核算工作可以参照执行。

　　四、制定《基本指引》主要遵循了哪些原则？

　　答：制定《基本指引》主要遵循了以下原则：

　　一是借鉴企业成本会计经验。《基本指引》适当借鉴了企业成本会计领域的研究成果和实务经验，并参考了《企业产品成本核算制度（试行）》的相关内容。

　　二是考虑事业单位特点。与企业相比，事业单位的成本信息需求更多元，成本核算对象也不局限于产品，《基本指引》总结归纳各类成本信息需求，规范了相应的成本核算对象、成本归集和分配的一般性做法。此外，针对事业单位的特点，还列出了一些不计入成本范围的项目。

　　三是紧密结合政府会计准则制度。《基本指引》紧密结合政府会计准则制度的相关要求，以提高相关内容的可操作性，如规定单位应当以权责发生制财务会计数据为基础进行成本核算，成本项目的设置与财务会计明细核算的要求相协调，明确了成本归集的会计科目等。

四是提炼各类事业单位共性。事业单位分布广泛、数量众多、类型各异，不同单位由于行业性质、业务内容等差异而存在多样化的成本核算需求和特征。《基本指引》从多样化中提炼出共性需求和特征，为各类事业单位的成本核算工作提供通用的指引，也为各类事业单位成本核算具体指引等的制定提供基本遵循。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二〇二〇年四月八日