由国际惯例谈新疆水政府工程采购中的采购政策
1问题的提出
随着我国社会主义市场经济体制的建立和逐步完善，政府的公共服务职能在逐步加强，这已成为继经济体制改革之后行政体制改革工作的主要内容，行政体制改革工作已被纳入新世纪国家建设和谐社会的伟大进程之中。由此，公共财政管理、社会公平的概念日益突现出来，并成为社会成员普遍关注的话题。公共投资是公共财政支出管理的主要内容之一，在土木工程建设领域，公共投资体现为国家各级财政性资金用于基础设施和公益性工程的建设。按照公共财政管理的理念，凡使用财政性资金进行货物、工程和服务采购的，均应纳入政府采购的范筹，所以，公共投资用于工程建设的部分也应当纳入政府工程采购的管理范围。
政府工程采购也应为实现这一政策目标服务。
新世纪，国家制定并实施了西部大开发略，大量的资金不断地投向新疆，国家从战略的高度在关注新疆各项事业的发展，在资金投入上倾斜和支持新疆基础设施建设。2007年中期，温家宝总理示察新疆，进一步明确了新疆将与全国同步跨入小康社会的坚定决心和奋斗目标。面对这样一个集中建设、快速发展的重要机遇期，如何充分利用政府工程采购这一共财政支出管理的手段，以工程为载体，促进新疆水利事业和全面发展、促进新疆农村劳动力的转移和人均收入水平的提高，促进新疆地区的经济与社会的全面快速发展，这是政府工程采购政策应考虑的重要问题。
2我国政府采购的发展状况
1994年，我国初步建立了分税制的财政体制，财政政策的运作也正在逐步适应社会主义市场经济发展的要求，公共财政的理论概念正在逐步进入人们的意识。1996年，政府采购制度传入我国，经过短短几年实践，我国的政府采购事业得到了迅速的发展，从1999至2000年，我国从中央到省、自治区、直辖市的各级政府都相继成立了各自的政府采购机构，
出台了以货物为主要对象的政府集中采购目录，之后在每年年底中央和地方各级政府都调整公布下一年度政府集中采购目录，政采购事务在稳步发展。新疆维吾尔自治区于1999年出台了区级政府采购管理暂行办法，并于2000年出台了新疆维吾尔自治区政府集中采购目录(试行)，之后每年都有新的政府集中采购目录刊出，以货物和部分服务为主要内容的政府采购工作不断向深度和广度发展。
2003年《政府采购法≥颁布实施，从近期统计资料看，国内实施的政府采购大多发生在易于集中的、在操作上相对简单的货物采购方面，服务项目也有一少部分，政府工程采购还处于起步阶段。
3国际上发达国家政府和经济组织在工程采购方面的典型做法
在国际上，有关政府采购的理论研究早在十八世纪中叶就开始了，由于市场经济的根本性作用，政府采购的理论研究成果已基本成熟，多数发达国家的政府采购制度都已经趋于系统和完善，政府采购的社会效益是通过政府采购政策以法律的形式明确规定下来的。
3．1美国政府工程采购的做法
美国早在l792年就建立了政府采购制度，之后，在实践中不断地完善其政府采购立法，目前其采购的全过程都实现了法制化管理，其中的政府采购政策是通过立法后实施的。美国的《联邦政府采购法》经过多次修正和完善，已经形成了一套较为完整全面的采购和招标制度体系，其在追求政府采购经济有效性目标的同时，也把特定的社会经济目标的实现作为其根本使命。美国的政府采购制度致力于为纳税人创造最高的价值；维护商业公正及商业信誉；扩大商业竞争；降低采购的管理成本：引导企业进行规范化经营，形成一个诚实经商、公平竞争和公开交易的良好气氛：并进一步完善各种社会政策及经济政策。不仅如此，美国政采购制度利用合理的商业竞争规则及财政等手段，不断追求制度的创新与完善，坚持公正与透明的原则，为国内企业发展创造了众多的机会，并且对促进国内企业或者说是“选民承包商”、“选民供应商”的持续发展起到了良好的作用。美国政府工程采购不仅要遵循公开竞争、利益平衡、过程完整和非歧视四个方面的实现原则，而且还强调在实现政府采购目标与公共政策目标之间的平衡，要求政府在其采购中追求资金的高效、公平、合理使用的同时，还要追求国家的社会经济多目标的实现。
美国的政府采购采取依赖私营企业来满足政府需求的基本采购政策，在其政府采购过程中，除了尽可能使用公开程序以外，更注重具有保护、扶持和促进作用的政府采购政策的开发和利用。上世纪的1974年，美国联邦政府采购委员会设立了联邦采购政策办公室，专门研究政府采购政策和法规的发展与协调工作。美国通过立法先后出台了《公共政策法案》《职业安全与健康法案》、《合同工作时间和安全标准法案》、《公平劳动标准法案》、《小型企业案》、《少数民族企业政策法案》、《资源保护和再利用法案》、《购买美国货法案》、《能源政策和约法案》等社会经济法规，以保证政府采购的社会经济目标的实现。其具体做法是：
(1)确保相当一部分政府采购合同授予小企业，并规定在政府合同授予中，给小企业提供优惠待遇。美国联邦法律规定：在任何一次或一类政府采购中，不论其金额多少，都要预留给小型企业进行排他性投标的项目，并且合同只能授予小企业，即小企业限制性招标，不专门为小型企业预留采购项目的决定必须由政府采购官员和小型企业专家签署说明原因的文件。
(2)法律规定：通过分包合同的方法尽可能多地使用少数民族企业，并积极地为他们参与政府采购项目提供公平竞争合同的机会和咨询提高的条件。
(3)在公共采购过程中，对某些处于劣势的群体给予优惠待遇，其方式可以是具体确定政府采购承包商的人员组成，直接将合同授予劣势群体，或要求政府采购承包商将其分包合同授予劣势的群体，确保在政府合同中不论其种族、肤色、宗教信仰、民族和已被政府承包商雇用或正在向其求职的每一位合格者机会均等。
(4 ）对本国或本地选民承包商进行优惠的问题是政府采购中的又一个重要的采购政策。《购买美国货法案》规定：凡是由美国政府采购的公用的制造原料、物资及商品，应在本质上属于国内开采或制造的产品。如果该产品使用国外商品的成本是50％或更多，则被认为是国外产品。与国外产品竞争的国内产品价格与国外产品的价格或提供的价格相比，若比国外投标价格高出6％，或者比在到达美国前的投标价格减去关税和到达美国后的成本后高出10％，则被认为是不合理的，即国内供应商投标的价格比国外承包商投标的入关前的实际价格高出6％被认为是合理的，国内承包商有6％的报价优惠，只要国内承包商的投标报价不超出6％，则政府采购项目必须优先向本国承包商采购；而对本国的中小型企业则更优惠，他们可以享受高达12％的报价优惠。美国以价格的方式公开地保护美国的承包商和企业，以促进本国企业的发展和竞争市场的培育。
美国政府工程采购以公开招标方式为主，其评标会考虑到非价格因素，比如在一些为小企业和劳动力剩余地区做出的预留项目时，非评价因素可以包括一些优惠的规定，这时，合同授予是依据在被优惠的范围内的价格竞争进行的。概括起来，美国在政府工程采购上的做法基于以下两点：
(1)政府工程采购的方式以公开招标方式为主，不仅追求公共资金的经济有效性，而且也追求公共资金的社会经济目标，后者是在法律层面以政府采购政策的形式体现的。
(2)政府工程采购的授标原则是响应了招标、报价最低，同时会考虑到一些非价格因素，最终，合同授予是依据在被优惠的范围内的价格竞争完成的。
3．2世界银行工程采购的做法
成立于1945年的世界银行是一个开发机构，其主要活动就是为会员国发展项目提供资金，为借款的会员国提供技术援助。世界银行的项目采购一般是对有关一项基本建设或社会性项目所进行的采购，包括设备、原材料的采购和土木工程的采购。
1996年世界银行修改完成了《国际复兴开发银行贷款和国际开发协会贷款采购指南》(以下简称《采购指南》)，其对项目采购合同管理的范围包括项目采购计划、项目采购合同的订立与授予以及采购合同的履行和管理，是对采购项目的全过程管理；其采购程序和规则遵循以下四条基本原则：
(1)工程项目的实施需要有经济性和效率性，包括所需货物和工程的采购；
(2)世界银行作为一个合作性机构，愿意给予所有来自发达国家和发展中国家的合格投标人一个竞争的机会，以提供银行贷款项目所需的货物和土建工程；
(3)银行作为一个开发机构，愿意促进借款国国内承包业和制造业的发展：
(4)采购过程透明度的重要性。由于世界银行的根本任务是帮助和促进发展中国家发展经济，在《采购指南》中同时给出了借款人国内优惠的条款：应借款人的要求，并根据贷款协定中双方同意的条件和招标文件中的规定，评标时可以对下列情况给予一定幅度的优惠：(a)在比较借款国制造的贷物的投标和国外制造的货物的投标时，可给予在借款国国内制造的货物一定幅度的优惠：(b)对于人均国民生产总值低于规定限额的会员国的土建工程，在比较其合格的国内承包人的投标和国外承包人的投标时，可给予其国内承包人一定幅度的优惠。在《采购指南》的附录中，给出了对国内制造的货物的优惠幅度为15％，对国内土建工程的承包人的优惠幅度为7．5％。概括起来，世界银行在工程采购上的做法基于以下几点：
(1)工程采购的方式以国际国内竞争性招标采购的形式为主，目标是为会员国发展项目提供资金，为借款的会员国提供技术援助，促进发展中国家的经济发展。
(2)工程采购合同授标的原则是满足适当的能力和资源标准，其投标已被确定为实质上响应了招标文件的要求，并提供最低评标价(考虑了国内优惠)的投标人。
4新疆中小型水利工程的特点
新疆地处亚欧大陆腹地，国土面积为165万km2，约占全国总国土面积的1／6，境内的“三山两盆”形成了区域独特的大陆性干旱气候、绿洲生态和灌溉农业。新疆平原区降水稀少，蒸发量大，日照长，昼夜温差大，风沙严重。全疆平原区多年平均降水量仅147mm，平原地区的蒸发量可高达2000mm以上，属干旱和极端干旱地区。降水在年内季节和区域空间上分配极不均匀，山区降水量约占全疆总降水量的84％，而每年6～9月的4个月最大降水占全年总降水的60～70％，春季3～5月的径流量一般仅为全年径流量7～2O％。新疆
特殊的地理与气候条件，造成了新疆的水资源在年内分配极不均匀，夏季水多而洪水成灾，春秋季水少而成为稀缺资源，水利工程的建设状况完全决定了新疆干旱区灌溉农业经济的命脉，也成为制约区域国民经济持续发展的关键因素。
新疆是一个灌溉农业经济区，农业用水占国民经济总用水量的95名以上。围绕着灌溉，新疆中小型水利工程主要是在山溪性河流域平原区修建的水资源开发与利用工程项目，其类型主要有：(1)拦河灌溉引水工程、调蓄水库工程、引输水工程、防洪工程；(2)灌溉排水农田水利工程、地下水源开发工程、灌溉节水工程；(3)城、乡供水工程和小流域生态治理水土保持工程等。这些数量众多的中小型水利工程分布在人口相对集中的广大农牧区，工程总量大但单个工程规模不大，技术难度也不高，其建设内容在工程量方面以土方工程、混凝土工程为主，并以当地土产材料为主要建筑材料。由于新疆是边疆少数民族聚集的地区，是绿洲灌溉经济，工业不发达，地方财政较为困难，多年来，新疆的中小型水利工程项目的建
设资金基本上都是由中央政府全额出资或中央和地方各级政府按比例配套出资建设的。
5新疆水利政府工程采购政策的思考与建议
2007年国务院以32号文明确了今后将持续加大对新疆的投资支持力度，使新疆实现经济社会的跨跃式发展，与全国同步跨入小康。新疆水利工程建设方面应当充分用好这些资金，使新疆各族人民共享国家公共财政管理、政府工程采购政策带来的实惠，彻底摆脱落后局面。
为此，借鉴美国政府和世界银行在工程采购政策方面的成功做法，制定适应新疆中小型水利工程的政府招标采购政策和制度，以确保新疆当地的企业能有更多的机会参与到政府工程采购的建设中去。
5．1工程规模的确定
按照2000年国家发展计划委员会第3号令发布的《工程建设项目招标范围和规模标准规定》、2002年水利部第14号令发布的《水利13程建设项目招标投标管理规定≯和2003年国家七部委第30号令发布的《工程建设项目施工招标投标办法》中明确规定必须进行招标采购的工程建设项目规模标准为：施工单项合同估算价在200万元人民币以上的；重要设
备、材料等货物的采购，单项合同估算价在100万元人民币以上的；勘察、设计、监理等服务的采购，单项合同估算价在50万元人民币以上的i单项合同估算价低于三项规定的标准，但项目总投资额在3000万元人民币以上的。由此确定按投资划分的工程规模标准为：施工合同额在3000万元以上的水利工程施工项目属大型工程；施工合同额在3000万元～200万元的水利工程施工项目属中型工程：施工合同额在200万元以下的水利工程施工项目属小型
水利工程。
5．2政府工程采购政策
在新疆这样一个地处边疆、经济落后的少数民族地区，在使用政府财政性资金进行中小型水利工程建设项目采购和选择承包商时，必须要考虑到国家投资方向的战略目标，把中央和地方各级政府的投资变为地区经济社会可持续发展的动力，同时应起到促进当地贫困人群尽快脱贫、致富的作用，使国家的协调、可持续发展和构建和谐社会的战略目标在具体的工程建设项目的招标投标选择中得以体现。基于新疆中小型水利工程的特点，借鉴美国政府和世界银行在工程采购政策方面的成熟做法和经验，明确其政府工程采购政策的制定原则是：在新疆水利行业范围内的政府工程采购必须实行工程的分包，或预留，或一定条件下的限制性招标，或一定条件下的价格优惠等扶持和保护政策，以确保新疆的或工程所在地的施工企业、少数民族施工企业能有机会参加到政府工程采购的建设施工过程中去。
根据上述原则，建议新疆中小型水利工程政府招标采购政策的有以下几点：
(1)明确规定投资规模200万元以上的中型水利工程在国内竞争性招标采购中，给予新疆地区水利施工企业以7．5％的投标价格优惠采购政策；给予新疆设备制和材料生产的企业享受到达工地现场同等价格条件下优先采购权的采购政策；
(2)明确规定新疆中型水利工程在国内竞争性招标采购中实行吸纳工程所在地劳动力参与工程建设的采购政策；
(3)明确规定内地施工企业中标后向工程所在地的小企业、少数民族企业分包或预留30名合同额的工程建设内容的采购政策；
(4)明确规定投资规模在200万元以内的／J、型水利工程原则上实行在工程所在地区进行以价格为基础的施工招标采购政策。
6结语
针对上述建议的政府工程采购政策，笔者就国内公开招标采购的塔里木河干流下游的河道疏浚整治工程进行了实例验证，结果表明，实施对新疆本地水利施工企业给予7．57o的投标报价优惠采购政策后，在其它评标条件均不变的条件下，新疆本地施工企业的综合评分排名提前，投标中标率有所提高。可见，在国内市场竞争的前提下，这一政府工程采购政策
将有效地减少新疆水利建设市场在全国统一建筑市场条件下带来的过度冲击，在一定程度可以起到扶持和促进新疆地方企业、培育新疆水利建设市场的作用。
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